 |
| اقتراب صنع القرار في السياسة الخارجية |
أميرة مصطفي
تعتبر عملية صنع القرار السياسي محل اهتمام علمي في الدراسات السياسية بمجالاتها المختلفة وفروعها المتباينة. ولم يعدتحليل عملية صنع القرار السياسي قاصراً على القرارات الداخلية فى الدولة بل امتد الى القرارت التى تتخذها الدولة على المجال الخارجى ، كما ان دراسة عملية صنع القرار السياسى يعد مدخلا هاما فى الحكم على مدى ديمقراطية النظم السياسية فى الدولة من كونها نظم ديمقراطية ام لا .
ويعتبر منهج صنع القرار احد اهم المناهج الشائعة فى الدراسات السياسية وذلك لانه ينظر الى النظام السياسى باعتباره ميكانزم لصنع القرارت ، كما ان عملية صنع القرار وظيفة تعرفها كافة النظم السياسية بشنى صورها واشكالها.
ويقوم منهج صنع القرار على اساس افتراض ان السياسة تعنى سلسة من صنع القرارت وبالتالى لايمكن دراسة السياسة وماتشهده من مواقف لصنع القرارات قبل دراسة عملية التحضير لبناء القرار ، ويوكد منهج صنع القرار فى اطار دراستة للقرارت السياسية على الدور القوى الذى يقوم به رئيس الدولة والمجموعة العاملة معه داخل النظام السياسى .
وفى اطار هذا العمل سوف يتم دراسة منهج صنع القرار من خلال العناصر التالية :
اولا: ماهو صنع القرار
ثانيا : مراحل وعوامل صنع القرار السياسى
ثالثا: نظريات ومقولات صنع القرار السياسى
رابعا : انتقادات الاقتراب
اولا: ماهو صنع القرار
لأبد من الاشارة الى انه ليس هناك تعريف محدد لصنع القرار بل ان هناك تعدد واضح فى المحاولات التى تحثت عن تعريف صنع القرار وتحت هذا الاطار سوف نتناول الحديث عن تعريف صنع القرار من خلال النقاط التالية :
اهم تعريفات صنع القرار
اهم المفكرين
فئات صنع القرار السياسى
وفيما يلى التقسيم الفعلى لذلك:
1- تعريف صنع القرار :
يمكن تعريف صنع القرار من خلال الاشارة الى عدد من التعريفات التى تناولتة وذلك من خلال:
تشير عملية صنع القرار الى صور التفاعل بين المشاركين على كافة المستويات المستوى الرسمى والغير رسمى فى رسم وتوضيح السياسات العامة ، فتشكل عملية صنع القرار الوظيفة الرئيسية الملقاه على عاتق الموساسات السياسية . وتلعب الموساسات السياسية دور قوى فى اختيار البديل الامثل من بين البدائل المتاحه الذى يحقق اهدافها فى المقام الاول.
هى عملية التوصل الى صيغة او اختيار بديل من بديلين او اكر باعتبار ان البديل هو الاكثر قدره على حل المشكلة او المشاكل القائم بشكل يحقق للدول والموساسات اهدافها المحددة . او بصورة اخرى نجد ان صنع القرار يشير الى القدرة على تبنى سلوك معين من بين البدائل المطروحة .([1])
هى عملية التفاعل بين كافة المشاركين بصفة رسمية وغير رسمية فى تقرير ورسم السياسات العامة . وفى هذه العملية نجد ان التقارير واعداها تلعب دور هام فى رسم سلوك المؤساسات السياسية . حيث ان هذه المؤساسات عادة ماتختار احد التصورات التى ترى انها الافضل فى حل مشكلاتها وتحقيق اقصى قدر من المنفعة .(([2]
عملية صنع القرار هى تلك التى يتم فيها تحويل المطالب الى قرارت من خلال سلسلة من الاجراءت والتفاعلات بين الانساق السياسية والاوعية الاجتماعية التى تحتضنها وتتفاعل معها .([3])
وفى اطار الحديث عن عملية صنع القرار لابد من ان نشير الى الاختلاف بين القرار وعملية صنع القرار ، فنجد ان القرار يشير الى التعبير عن المخرجات التى على عللاقة بالمواقف وترتبط بها اما عملية صنع القرار فهى مرتبطة بالمواقف من خلال المدخلات والمخرجات فضلا عن التفاعل فيما بينها .
ومن هنا يمكن الاشارة الى تعريف جامع لعملية صنع القرار الا وهو مجموعة القواعد والخطوات التى يتبعها المشاركون فى عملية اتخاذ القرار من اجل اختيار معين بهدف حل مشكلة محددة ، اى هى تلك الاسس الرسمية وغير الرسمية التى يتم بواسطتها تقيم الاختيارات المتاحة والعمل على احدث توافق فيما بينها .
2- اهم المفكرين فى عملية صنع القرار :
تحت هذا العنوان سوف يتم الاشارة الى اهم ماجاء به الاكاديمين والباحثين من مفكرين وغيرهم فى اطار تناولهم لعملية صنع القرار وهذا على النحو التالى :
يعد (ريتشارد سنايدر) اول عالم سياسة تحدث عن تحليل صنع القرار حيث اشار الى انه مثلما طبق فى درسات السياسة الخارجية يمكن ان يتم تناولة فى مجال دراسة النظم السياسية . ([4])
فقد عرف عملية صنع القرار على انها “تلك العملية الاجتماعية التى يتم من خلالها اختيار مشكلة لتكون موضوعا لقرار ما ، وينتج عن ذلك الاختيار ظهور عدد محدود من البدائل يتم الاخذ بها ووضع احدها حيز التنفيذ والتطبيق”.
يعرفه (نجرو) على انه عملية الاختيار المدرك بين البدائل المتاحه فى موقف معين ([5])
يرى( ب. لوفين) ان صنع القرار “هو كل عمل مدروس قام صاحبه باتخاذ مجموعة من الافعال التى لها خصوصيتها . وهو عمل يوخذ به على ضوء خطة عمل محدده سلفا “
جون هنهردت يعرفه على انه ” طورا من الاجراءت التى تحول المشاكل الى سياسة . فمن اجل معالجة مشكلة ما لابد ان تاخذ هذه المشكلة صورتها السياسية وذلك من خلال تقرير حلها من قبل السلطات المختصة داخل النظام .
اليوت جاك يرى ان صنع القرار ” هو حدث نفسى يتصف بممارسة الحذر والتعقل ، وطرح الحدود غير المعقولة اثناء الممارسة العقلانية داخل هذا النطاق ، هو هدف يحاول صاحب القرار تحقيقة ، التزام قد يؤدى الى نتائج سلبية او ايجابية ” او بعبارة اخرى يمكن القول بأن جاك يفهم القرار وصنعه من خلال انه حدث نفسى يتصف بالسمات التالية
ممارسة الحذر والتعقل
طرح الحدود غير المعقولة اثناء الممارسة العقلانية
هدف يحاول صاحب القرار تحقيقة
التزام قد يؤدى الى تحقيق نتائج سلبية او ايجابية
3-فئات صنع القرار السياسى :
يعانى مفهوم القرار السياسى من عدم وجود تعريف محدد له ومتفق علية من قبل علماء السياسة والباحثين فى هذا المجال ، فعلى الرغم من اتفاق غالبية الباحثين على ان عملية صنع القرار هى طريقة يتم من خلالها الانتقال بين عناصره ومراحله الا انهم يختلفون فى وصف خطوات صنعه وتحليلة .
كما ان سمه اخرى تعرقل عملية وضع تعريف محدد للقرار السياسى وهى تلك التى تتعلق بأنه فى اطار الحديث عن القرار السياسى فعادة مايتم المفاضلة بين البدائل المتاحه لاتخاذ القرار .([6])
ومن هنا يمكن الاشارة الى ثلاثة فئات يتم الاخذ بها فى تعريف القرار السياسى
الفئة الاولى :
ترىأنجوهرالقرارالسياسيهوالاختيارالواعيبينمجموعةمنبدائل المتاحه ، فالقرارهواختيارأحدالبدائلالمتاحة فيإطارالسياساتالعامةبما يعظم المنافع وعملية اختيار البدائل نجد انها عمليةعقليةوموضوعيةلاختيارأحدالبدائلالمطروحة .
الفئة الثانية :
وهى تأتى من الدور الهام الذى يقوم به العامل القيادى فى عملية صنع القرار السياسى ، ويظهر هنا الحديث عن التزاوج بين نموذجى النخبة والسيطرة ومدخل الادراك من جهة اخرى فهم طبيعة القرار السياسى . فالقرار اما ان يعبر عن قيم النخبة الحاكمة وما تفضله او يركز على وجود علاقة ترابطية بين نظام المعتقدات وعملية الادراك وعملية صنع القرار وفى شتى الحلات يظهر دور القيادة من خلال ثلاثة عناصر رئيسة هى القائد والفاعية والجماعة السياسية .([7])
كما ان هناك عوامل اخرى تلعب دور قوى فى اطار عملية صنع القرار السياسى بالاضافة الى دور النخب السياسية حيث هذه العوامل تعتبر بمثابة عوامل او مؤثرات خارجية على عملية صنع القرار السياسى وهى ( الراى العام – الاحزاب السياسية – جماعات المصالح ).([8])
الفئة الثالثة :
وهى توكد على عنصرى التنافس والتوفيق بين الاراء المختلف فالقرار السياسى هو مجموعة من الاجرءات المعقدة التى تنطوى على التداول والمساومة والتفاوض بهدف الوصول الى مجموعة من الحلول التوفيقية او هو مجموعة من التفاعلات الرسمية وغير الرسمية التى تتم بين الفاعلين السياسين فى اطار الايدلوجيا والثقافة السياسية السائدة ومن خلال المؤساسات.([9])
ثانيا : مراحل وعوامل عملية صنع القرار
تحت هذا الاطار سوف نحاول التطرق الى المراحل التى يمر بها عملية صنع القرار بالاضافة الى العوامل التى لها تاثير فى عملية صنع القرار وبيئة عملة
مراحل صنع القرار السياسى :
عملية صنع القرار السياسى هى عملية معقدة وتمر بعدة مراحل وتوثر فيها مجموعة من العوامل والمؤثرات النفسية والاقتصادية والسياسية وغيرها، لذا يؤدى تجاهل مثل هذه الاشياء يؤدى الى الخطاء فى اتخاذ قرار سياسى لحل مشكلة ما.
وعادة يمر صنع القرار السياسى بمرحل نوجزها فيما يلى ذكره : ([10])
تحديد المشكلة التي يجب اتخاذ القرار حيالها.
وعملية البحث في البدائل.
واختيار البديل المناسب.
العمل على تنفيذ هذا البديل أو الخيار
فنجد انه فيما يتعلق بتحديد المشكلة التى يجب حلها فأنه عادة مايتم فى النظم الديمقراطية من خلال المناقشة والحوار الذى تشارك فيه ادوات الاعلام والاحزاب والنقابات والجماعات وغيرها وهذا يختلف فى النظم الغير ديمقراطية حيث يكون للقائد السياسى دور كبير فى اتخاذ الخطوات تجاة المشكلة المطروحة ، وفى اطار عملية البحث نجد انها تشير الى حصول صانعو القرار على تصورات وافكارعديدة بما يتلائم مع المشكلة المطروحة وفى نظم عديدة تعتبر البروقراطية اداة هامة جدا لتزويد صانع القرار بالمعلومات ولكنها فى نظم اخرى قد تحجب المعلومات الامر الذى قد يؤدى الى عرقلة صنع القرار . كما ان صانع القرار علية ايضا ان يعمل على ترنيب المعلومات حول المشكلة المطروحة امامه حتى يستطيع ان يرتب الخطوات التى يتخذها حيال المشكلة .([11])
ولكن بشكل عام لابد من الاشارة الى ان القائد السياسى سواء فى النظم الديمقراطية او الغير ديمقراطية يلعب دور قوى وهام فى عملية صنع القرار السياسى . وعادة مايتم التركيز على شاغلى المناصب الرسمية فى اطار الحديث عن صانعى القرار السياسى وفى مقدمتهم رئيس الدولة من زوايا دافع استعددهم اى كيفية اداراكهم للمؤثرات البيئة وكيفية الاستجابة لها. ([12])
عوامل صنع القرار السياسى :
هناك العديد من العوامل التى لها تاثير على عملية صنع القرار السياسى مثل دور القائد وشخصيتة والتركيب الاقتصادى والجتماعى والراى العام والاحزاب السياسية وجماعات المصالح وطبيعة النظام السياسى ، فعملية صنع القرار السياسى تؤثر فيها مجموعه من العوامل والمؤثرات النفسية والاقتصادية والاجتماعية .([13])
كما ان العوامل التى تؤثر فى عملية صنع القرار السياسى نجد انها تنقسم حسب الجهة المسئولة عنها الى جهات وسلطات رسمية مثل السلطات الرئيسة فى الدولة وهناك السلطات او الجهات غير الرسمية مثل الاحزاب وغيرها .
ومن هنا سوف نحاول ان نوضح هذه العوامل بشى من التفصيل على النحو التالى :
اولا : الجهات الرسمية وتتمثل فى الحكومة واجهزتها الرئيسية فى الدولة
السلطة التشريعية : وهي من أهم السلطات في الدولة مهمتها عمل القوانين أي تشريع القواعد العامة ونجد في جميع الأنظمة السياسية المعاصرة تقريبا جمعيات تشريعية يطلق عليها أسماء مختلفة، ويقوم أعضائها بمناقشة وإعداد والتصويت على السياسات التي تعرض عليهم بعد دراستها والموافقة عليها.
السلطة التنفيذية : وهي الهيئة التي يقع على عاتقها تنفيذ القوانين التي تصدرها الهيئة التشريعية ولها أهمية في انجاز العملية السياسية والتنفيذية عادة تباشر سياسات جديدة وتشرف علي تنفيذها وتحرص على اتخاذ الإجراءات اللازمة لها.
السلطة القضائية : وتكمن مهمتها في تحقيق العدالة وتفسير القانون وتطبيقه وتلعب دور في صنع السياسات ، ولان السلطة القضائية توفر ضمانة حقيقية وحماية قانونية للحقوق والحريات الفردية خصوصا بوجود الرقابة على القوانين والأعمال الإدارية.
ثانيا: الجهات غير الرسمية : وهى تشير الى
الراى العام : توجد علاقة بينه وبين السياسة العامة حيث أن ما يفكر فيه الجمهور هو ما تفعله الحكومة فهو وجهة نظر الأغلبية تجاه قضية مهمة وتكون مطروحة للنقاش بحثا عن حل فهو يؤثر في السياسة العامة والعكس صحيح وهذه العلاقة تختلف من نظام لأخر كنوع القضية ودرجة تمسك الجماهير. ويظهر تأثير الرأي العام في إمكانية ما يضع من حدود على القرارات الحكومية وعلى صنع السياسة, وأيضا عند إحجام المسئولين عن اتخاذ موقف أو قرار أو هذا ما يحدث معارضة شعبية قوية لان السياسة العامة في الدول الديمقراطية هي من صنع الرأي العام[14]) .)
الاحزاب السياسية : تعتبر من أهم متغيرات النظام السياسي كونها تؤدي له مجموعة من الوظائف وتوفر قنوات للمشاركة والتعبير عن الرأي ويمكن للأحزاب أن تؤثر على السياسة العامة مثلا في التأثير خارج السلطة أي الوظائف التي تؤديها الأحزاب خارج الحكم مثل المسائل الأساسية التي تناقش في النظام السياسي كإثارة الرأي العام ,وتؤلف قوة ضاغطة على الحكومة وتقوم هذه الأحزاب ببلورة المصالح الاجتماعية وإظهار المطالب والاحتياجات فأحيانا تساهم في صنع القرارات السياسية باعتبارها عنصر هام في الحكومة.([15])
جماعات المصالح : وهي جماعات مختلفة الهوية والعدد التنظيم والمكانة والقوة ,لها هدف إثارة اهتمام الحكومة حول قضية ما تهم هذه الجماعات ويخدم مصالحها ولكي تتمكن من القيام بدورها يلزمها وجود قنوات رسمية حكومية وغير حكومية لتوصيل صوتها عن صنع السياسة العامة ولديها أساليب للضغط متنوعة كوجود متحدثين مثلا( مسئولين)عن مقترحات رسم السياسة العامة وعن طريق التأثير في الرأي العام ليتخذ موقف ضد السلطة أو على الأقل يسهل تمرير المشاريع .([16])
3-بيئة عمل صنع القرار السياسى :
يودى صناع القرار عملهم فى ظل وجود واقع اجتماعى من ناحية وواقع سياسى مؤسسى من جهة اخرى ، ويشير الواقع الاجتماعى الى عدة متغيرات منها الراى العام والقوى الاجتماعية والتيارات الفكرية فى المجتمع ، بينما يشيرالواقع السياسى الى مجموعة القواعد والمنظمات التى تشكل الحكومة .([17])
وفى اطار بيئة صنع القرار السياسى نجد ان محور عمل هذه البيئة يتمثل فى القائد السياسى وفى شاغلى المناصب الرئيسة فى الدولة .([18])
فالقيادة السياسية عادة ماتقوم بالعمل على استيعاب مطالب المحكومين وتستجيب لها فى صورة قرارات توثر على المجتمع بشكل عام .
ثالثا : نظريات ومقولات عملية صنع القرار السياسى:
فى هذا الاطار سوف يتم الاشارة الى النظريات ومستويات ومقولات تحليل عملية صنع القرار السياسى وذلك على النحو التالى :
نظريات صنع القرار السياسى :
تحت هذا العنوان سوف يتم الاشارة الى ثلاث نظريات لصناعة القرار تركز هذه النظريات على النشاطات الدخلة فى صنع القرار وهى تفسر كيف تتخذ القرارات من قبل الافراد والجماعات وهذا من خلال مايلى
النظرية العقلانية الشاملة :
يعتبر هذا المنهج هو الاكثر رشداًوعقلانيةوالأقربإلىدرجةالنجاحوالأبعدعن الفشل .([19])
وتشمل هذه النظرية على عدد من العناصر الهامة وهى .
وجود مشكلة محدده جديره بالاهتمام مقارنة بالمشاكل الاخرى يمكن محاصرتها من قبل صلنع القرار
ترتب ووضوح الاهداف والقيم والمقاصد التى تقود صاحب القرار تبعا لدرجة اهميتها .
فحص وتحديد الباائل المختلفة لمواجهة المشكلة
مقارنة التوقعات والنتائج بكل بديل مع البدائل الاخرى
متخذ القرار سوف يتخذ البديل الذى يمكنه من تحقيق القيم والاهداف .
وبشكل عام نجد ان هناك عدد من الانتقادات التى وجهت الى هذه النظرية ومنها على سبيل المثال :( [20])
اولا: ان متخذى القرارات لايواجهون مشاكل محددة ومشخصة لذلك فهم بحاجة الى جهد لتشخيص المشكلة وتحديدها .
ثانيا: عدم واقعية النظرية وعدم ملائمتها مع صاحب القرار فهى تقوم على افتراض ان صانع القرار قادر على امتلاك المعلومات والبدائل التى تساعده على حل كل مشكلة .
ثالثا : ان صاحب القرار كثيرا مايواجه اختلاف فى المواقف حسب اختلاف القيم ووجهات النظر التى يتاثرون بها .
ب- النظرية الوسائلية :
جاءت هذه النظرية على ساحة التحليل السياسى للقرار السياسى بسبب النقد الذى وجه الى النظرية العقلانية وتقوم هذه النظرية على عدد من الافتراضات لعل اهمها :
تداخل اختيار الاهداف والغايات والتحليل العلمى للاعمال المطلوب تحقيقها
ان صاحب القرار ياخذ فى اعتباره بعض الحلول للمشاكل وليس جميعها
يكون التركيز على مدى نتائج البديل المهمة والمحدده عند تقيم البدائل المطروحة
ان المشكلة التى تواجه متخذى القرار تتجدد بشكل مستمر واتراكمية تسمح بإعادة النظر فى العلاقة بين الاهداف والوسائل لتسهيل السيطرة على المشكلة .
لايوجد قرار منفرد ولاحل صحيح بعينة للمشكلة الواحده .
يشير القرار التدريجى حسب هذه النظرية الى التواصل والاستمرار مع الحاضر ويستجيب لظروفة اكثر من كونه منطلقا للتغير فى الاهداف الاجتماعية المستقبلية .
وبشكل عام يمكن القول ان هذه النظرية ذات توجه محافظ لانها تعالج الحاضر من دون القيام بتغير.
مقولات صنع القرار: تشير مقولات صنع القرار الى([21])
السياسة فى النهاية هى عملية صنع قرارات . وعملية صنع القرار هى اهم الجوانب الدراسة السياسية
بالرغم من ان الدولة هى الوحدة الاساسية فى العلاقات الدولية ، الا ان افعالها يقوم بها من يتحدثون باسمائها
من الصعب تحديد صانعى القرار لانهم قد لايكونون مسئولين صغار فى الشأن الداخلى .
كما انه وبالاضافة الى ماسبق ذكره عن هذا الاقتراب نجد ان هناك عدد من القواعد التى يتم اللجوء اليها من اجل تقيم عملية صنع القرار لعل اهمها:
حالة المعلومات المتوفره لدى صانع القرار
درجة المشورة فى اتخاذ القرار
اثار القرار بمعنى هل تم تحقيق الهدف المنشود من القرار ام لا
ثالثا : انتقادات الاقتراب
هناك عدد من الانتقادات التى وجهت الى اقتراب صنع القرار ونرصد منها مايلى ([22])
النظرية التي جاء بها سنايدر ، تتطلب عدداً كبيراً من الباحثين لجمع المعلومات وعدداً كبيراً من المنظرين لتقويم المعلومات ضمن تصنيفاتهم، وإذا لم تكن هذه المتطلبات متوفرة وكبيرة فإنّ النتائج ستكون غير واقعية. لا نها تعمل على تحويل الدول إلى مفهوم أحادي للنظام السياسي حيث يستخدم سنايدر انموذجاً معيناً للنظام السياسي والذي قد يصلح أنموذجاً معيناً لعلاقات دولية بحد ذاته ولكن هذه النسخة من الأنموذج لا تنطبق على كل أنواع الأنظمة السياسية الموجودة في المسرح الدولي.
يفشل هذا المنهج في أن يقترح أي من العناصر لها صلة بالموضوع. كذلك ينشأ هذا المنهج من فكرة خالية من أيّة قيمة لأنّه يحاول أن يحلل القرارات المختلفة المتمثلة في حقل الشؤون الخارجية دون أن يتجشم عناء الإجابة عن التساؤلات المتعلقة بأي القرارات تكون صائبة وأيها تكون خاطئة.
الاقتراب يسقط من العلاقات الدولية كل شيء لا يمثل الإضافة المجردة للقرارات. فالنظرية تهمل المتغيرات المؤثرة ضمن سياسات القوى وقواعد السلوك الدولي مثل توازن القوى أو القانون الدولي والقيم الإنسانية. إذ لا تعطي النظرية أي معيار لتفسير نماذج سياسات القوى أو وصف لقواعد السلوك الدولي وعوضاً عن ذلك تشرع بمعالجة مشكلة كشف العلاقة بين الدوافع والأفعال.
تعاني النظرية من صعوبة حصر القوى التي تؤثر في مسار مشكلة من مشاكل السياسة سواء أكانت قوى سياسية أو عسكرية أو اقتصادية أو ثقافية أو اجتماعية وكذلك تعاني من صعوبات تتمثل في دراسة نوايا الدول الأخرى.
تثار تساؤلات في إطار البيئة الداخلية والخارجية والتي في نطاقها يتخذ القرار حول المعين الذي يستمد منه صانع القرار توجهاته من قائد أو أيديولوجية أو أحزاب سياسية أو من الرأي العام وجماعات الضغط وتثار تساؤلات حول ما إذا كان القرار يتخذ في لحظة الانتخابات وحول تأثير الحلفاء الخارجيين في اتجاه القرار والمصادر التي يستند إليها صناع القرار لتكوين انطباعاتهم في قضية معينة
دعاة هذا المنهج لم يصلوا بعد الى كلمة سواء بشأن العوامل التى تشكل القرارت والعلاقات الدقيقة بين هذه العوامل والقرارت التى تتخذ بالفعل.( [23])
قدترتبط عملية صنع القرار بقدر من الغموض والسرية الامر الذى يعوق استخدام المنهج ويضع الباحث امام احتمالات غير مؤكده . فقد يمارس بعض الفاعلين تاثيرات على صانع القرار من خلال توقيت وطريقة عرض وترتيب المعلومات.([24])